Jak PKP PLK straciły pół miliarda? NIK krytycznie o inwestycjach z lat 2017-24

Pod lupę NIK trafiły inwestycje realizowane zarówno na głównych magistralach, jak i na liniach lokalnych. Do tych pierwszych należały: modernizacja odcinka Sadowne – Czyżew (linia 6 – Rail Baltica), Kędzierzyn-Koźle – Opole (linia 136), Poznań – Szczecin (linia 351), granica województwa dolnośląskiego – Czempiń (linia 271) i Zbąszynek – Czerwieńsk (linia 358). Drugie były reprezentowane przez odcinek Ostrołęka – Chorzele (linia 35) oraz Świdnica Kraszowice – Jedlina-Zdrój (linia 285). Ósmym zbadanym przedsięwzięciem był drugi etap „programu rozjazdowego”. Wszystkie wymienione prace zostały dofinansowane z funduszy Unii Europejskiej.

Deklarowanym celem wszystkich inwestycji była poprawa konkurencyjności kolei – zwiększenie przepustowości linii, prędkości maksymalnej pociągów oraz poziomu bezpieczeństwa. To zaś miało przełożyć się na rozwój gospodarczy okolicy oraz całego kraju. Występujące opóźnienia nie pozwoliły jednak uzyskać tych efektów tak szybko, jak zakładano, i w planowanym kosztorysie.

Planowanie: Liczne błędy, częste poprawki, wieloletnie opóźnienia

Okres objęty kontrolą to lata 2017–2024 (do 23 listopada). Błędy stwierdzono już na etapie przygotowania inwestycji. – Przygotowane na potrzeby pięciu inwestycji programy funkcjonalno-użytkowe (PFU), będące kluczowym dokumentem techniczno-prawnym w procesie planowania i przygotowania inwestycji, były nierzetelne. Nie uwzględniono w nich pełnego lub precyzyjnego zakresu niezbędnych robót budowlanych lub zawarto nieaktualne uwarunkowania co do stanu infrastruktury kolejowej – wytknęła NIK. Wprowadzanie poprawek, uzgodnień lub zmian w trakcie projektowania i budowy doprowadziło zaś do zgłaszania przez wykonawców roszczeń finansowych za prace nieujęte w PFU, ale niezbędne do realizacji, podpisywania aneksów, wydłużenia czasu realizacji i zwiększenia kosztów.

Na jednej z linii przyjęto wariant przewidujący jedynie miejscową wymianę nawierzchni. W trakcie inwestycji okazało się jednak, że aby uzyskać planowaną prędkość maksymalną (120 km/h), trzeba kompleksowo wymienić szyny na całej linii – a jej zlecenie wymusiło powtórne wykonanie części zrealizowanych już prac. Opóźnienie wyniosło blisko osiem miesięcy. W innym przypadku nie uwzględniono w PFU rzeczywistego stanu technicznego urządzeń elektroenergetycznych. Konieczny był ich ponowny przegląd, opracowanie nowej dokumentacji oraz zlecenie robót dodatkowych. Skutek? Prawie pięć miesięcy opóźnienia.

Na kolejnej modernizowanej trasie PKP PLK przyjęły parametry nośności obiektów inżynieryjnych, które wykonawca zakwestionował. Uzyskanie opinii technicznej podmiotu zewnętrznego spowodowało półtora roku opóźnienia już na etapie rozpoczęcia budowy. PFU dla jeszcze innej inwestycji obejmował prace wykraczające poza zakres uzyskanego pozwolenia na budowę. Wykonawca zgłosił więc roszczenia z tytułu utraty korzyści finansowych ze względu na brak możliwości realizacji tych robót. Związek z odwodnieniem miał także błąd popełniony w kolejnej dokumentacji: nie przewidziano budowy zbiorników retencyjnych, które okazały się konieczne. Ukończenie inwestycji opóźniło się więc o ponad dwa lata.

– Spółka nienależycie wywiązywała się również z obowiązków inwestora na etapie kompletowania dokumentacji projektowo-technicznej (w tym wymaganych decyzji administracyjnych) – stwierdzili kontrolerzy NIK. Wnioski o wydanie decyzji administracyjnych były wielokrotnie uzupełniane, a czasami zmiany zakresu robót wymuszały nawet pozyskanie nowych decyzji. Doprowadziło to do kolejnych, nawet czteroletnich opóźnień jeszcze przed rozpoczęciem budowy.

Realizacja: Bałagan i kradzieże

Nie lepiej było na etapie budowy. Do opóźnień – i utrudnień w prowadzeniu dalszych robót – prowadziły takie błędy, jak skumulowanie prac z różnych branż w tym samym czasie. Na to nakładały się niezinwentaryzowane kolizje urządzeń i sieci podziemnych – za każdym razem konieczne były uzgodnienia z ich zarządcami lub właścicielami obiektów. – Wykonawcy nie zapewnili wystarczającej liczby personelu oraz sprzętu w odniesieniu do planowanego zakresu robót i możliwości ich prowadzenia, a to również wydłużyło czas realizacji inwestycji – dodają kontrolerzy.

Szczególnie bulwersująca sytuacja miała miejsce na linii 358. – Spółka nie podjęła odpowiednich działań w celu rozwiązania umowy z nierzetelnym wykonawcą. Niezasadnie kontynuowano z nim współpracę przez ponad dwa lata, pomimo że nie wywiązywał się z płatności na rzecz podwykonawców oraz nie zrealizował żadnych zasadniczych robót w branży Sterowania Ruchem Kolejowym, teletechniki, energetyki, sieci trakcyjnej oraz branży sanitarnej – punktuje NIK. Co gorsza, na skutek złego zabezpieczenia placu budowy doszło tam do31 kradzieży infrastruktury o łącznej wartości ok. 12,5 mln zł. – Spółka odstąpiła od umowy dopiero po dwóch latach od potwierdzenia okoliczności, uzasadniających ten krok – dodano w raporcie. Kolejne dwa lata minęły, zanim PKP PLK podjęły działania zmierzające do wyegzekwowania roszczeń (17,2 mln zł) – a odzyskanie tej kwoty po takim czasie, wobec finansowych trudności firmy, jest wątpliwe.

Państwowy zarządca – zdaniem NIK – nie wykorzystywał też wszystkich przysługujących mu uprawnień do stosowania sankcji. – Pomimo posiadania przez Spółkę wiedzy o zasadności dochodzenia kar wystąpiły przypadki zaniechania ich naliczenia na łączną kwotę 27,7 mln zł, a w dwóch inwestycjach nie podjęto niezwłocznych działań w celu dochodzenia roszczeń na kwotę 17,8 mln zł – wylicza Izba.

Nadzór: Procedury zawiodły

W PKP PLK istniały wprawdzie procedury i narzędzia służące do monitorowania przebiegu inwestycji, jednak – jak twierdzą kontrolerzy – nie przyczyniły się do skutecznego minimalizowania potencjalnych zagrożeń technicznych, prawnych i kontraktowych przez zarząd spółki. – Działający w Spółce system EPM do monitoringu i raportowania postępów prac oraz identyfikacji ryzyk nie spełniał funkcji, do której był przeznaczony. Zawarte w nim dane dotyczące realizowanych inwestycji często nie odpowiadały stanowi faktycznemu, gdyż ich nie aktualizowano na bieżąco – twierdzi NIK. Ryzyka inwestycyjne miały być identyfikowane i ujmowane w systemie dopiero w momencie ich ujawnienia, co – jak ocenia Izba – nie sprzyjało optymalnemu zarządzaniu inwestycjami.

Skutki opóźnień odczuli nie tylko przewoźnicy, pasażerowie czy nadawcy ładunków. Przełożyły się one także na straty dla budżetu PKP PLK (a pośrednio – państwa). – W związku z realizacją badanych inwestycji Spółka poniosła koszty zwiększone o niemal 500 mln zł (tj. o 5,8%) w stosunku do początkowo zaplanowanych – konstatuje NIK. Główną przyczyną zwiększenia nakładów (odpowiadającą za 80,1% ogółu wzrostu) było właśnie wydłużenie czasu realizacji. Pozostałe 19,9% przeznaczono na roboty dodatkowe, w tym niemal 30 mln zł NIK uznała za winę PKP PLK (wynikły z nierzetelnego określenia zakresu robót w trakcie przygotowań). Modernizacja ośmiu badanych linii kosztowała ostatecznie 8,49 mld zł.

Warto zaznaczyć za autorami raportu, że trudności takie stwierdzono nie po raz pierwszy. – Kontrole NIK z 2015 r. i 2022 r. wykazały poważne problemy w realizacji inwestycji kolejowych przez PKP PLK S.A.: opóźnienia, brak osiągnięcia zakładanych efektów oraz nierzetelne przygotowanie dokumentacji. Przyczyną był m. in. nieskuteczny nadzór ministra transportu – podkreślono. Sposób prowadzenia procesu inwestycyjnego był więc wadliwy nie tylko w latach rządów PiS, ale także za ich poprzedników.

Wysłaliśmy do PKP PLK pytania o działania, jakie spółka podjęła lub zamierza podjąć w sprawie opisanych przez NIK problemów. Będziemy wracać do sprawy.